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此前国家发改委政策明确，景区门票要履行定价成本监查或成本调查，听取社会意见，合法性审查、集体审议、做出价格决策。外地游客为主的景区，可通过征求意见和创新价格听证方式，不过，降价可“适用于简易程序”。

去年的降价是“扎堆”出现的。去年8月底，全国共有21个省份出台了157个景区降价，到9月中下旬，赶在“十一”前，各省密集宣布景区降价，合计降价数达到981个。统计数据显示，如果不考虑发达区域门票基数相对较低的可能性，出现了越依赖旅游的次发达地区票价降幅越大的倾向。云南降幅三成，新疆地区定价在150元/以上的景区门票综合降价幅度达30%；黑龙江五大连池降价32%。但在经济发达地区，千岛湖、普陀山的门票只分别下降了10%和13%。

“门票涨价要召开价格听证会，降价是否可以避免一刀切呢？”张家界副总裁金鑫的观点有一定的代表性。中国科学技术大学金融系副教授贺俊说，尽管景区是特殊商品，但不能为了结果的公平，忽视了程序的正当性。

票价构成“变不变”

“不是不让景区公司赚钱。”一位不愿具名的某省发改委人士坦言压力很大：知名景区降得太少，如何给社会“交代”？他认为，涉及到社会资本参与的国有控股景区，政府进行门票降价听证合理但操作有难度：“运营成本也许好核定，但对参与票价分配的各方来说，到底多少回报叫合理？”

证券时报·e公司记者调查发现，一方面，部分景区降价的幅度和范围，主要受省市政府相关部门决策；另一方面，降价本身也影响区（县）等地方政府财政，但整个票价的构成又相当复杂。

资料显示，2017年国家发改委曾对张家界武陵源核心景区进行过摸底调研：当时180元的门票中，市、区、国家森林公园管理处三级单位共提取36.5元的“资源有偿使用费”和51元的“基础设施建设费”，真正用于景区的“运营维护成本”仅71元，占比不到40%，由市、区管委会等14家单位参与门票分成。

因此，国家发改委在降价文件中直指了“降价难点”：从深层次看，一些地方仍过于依赖门票经济，部分重点国有景区门票价格“额外负担”过重，推高了价格水平，成为旅游经济发展的制约因素。

回溯丽江旅游案例，目前最有争议的环保资金来自于2013年玉龙雪山索道从150元上调到180元时与当地政府达成协议，提价后当该索道票销售收入超过一定基数时，丽江市财政局将按13.89%的固定比例提取环保资金。2017年年报中，丽江旅游营收6.87亿元，盈利共2.04亿元，公司向玉龙县捐赠917.3万元、提取了环保资金7003.76万元用于地方环境保护事业。目前大索道已降到120元/人，接下来该如何处理？

此前峨眉山A曾公告，每年从景区门票总收入中按照8%的比例提取“风景名胜区资源有偿使用费”作为峨眉山旅游风景资源保护基金，实行“收支两条线”。

黄山旅游的情况不尽相同。根据披露，目前每张黄山风景区的门票中明确含有“遗产保护费”29元，向风景区管理机构上交门票专营权使用费（门票收入减营业税及附加和票房成本后净额的50%），山上索道等其他业务还有“开发维护费”等，归属于上市公司的门票收入列示在公司年报“园林开发收入”栏中。

也就是说，若门票降价而遗产保护等费用不变，上市公司从景区门票中获得的营业收入和利润降幅将比门票价格降幅更大。国盛证券研究所根据2017年的数据计算，黄山风景区降价前门票共收入5.48亿元，其中上市公司收到2.4亿元，占比约43.7%，管委会获得超过55%。

“可以把黄山门票里29元/张的"遗产保护费"理解为资源保护费，这是2014年安徽省人大出台《黄山风景名胜区管理条例》时定下的，计算方式是按照230元/人票价的10%，加上之前早年间留下的6元旅游发展专项资金。”有接近安徽省物价局的工作人员告诉证券时报·e公司记者。

黄山旅游相关负责人接受采访时表示，无法预估黄山风景区门票降价后，门票中相关费用能不能同比例减少。

“老政策”能否解决新问题

黄山风景区难以处理“遗产保护费”增减的原因之一，是制度上有“空白”地带。2018年初，黄山市政府开始实施《〈黄山风景名胜区管理条例〉办法》,其中提到“管委会应当依法征收风景名胜资源有偿使用费，黄山风景区内经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费”，“风景名胜资源有偿使用费具体征收范围、标准，由市人民政府另行制定”。而且，门票收入中的资源保护费和对景区内经营企业收取的风景名胜资源有偿使用费等将共同组成“生态补偿金”，生态补偿金的管理和使用，由黄山风景区管委会商黄山区人民政府提出意见，报市人民政府批准后执行。但目前黄山市政府层面的新意见还没出台。

“风景名胜资源有偿使用费”、“遗产保护费”、“资源保护费”、“生态补偿金”、“旅游发展专项资金”，这么多概念，就已经让投资者搞不清状况，遑论每种费用的具体征收范围、标准。

在业内看来，收费体制不清，部分也源于管理体制和相关法规的不畅，“老办法”和“老制度”解决不了新问题。张旅集团纪委书记杨流爱就曾表示，张家界核心景区保护开发的总体规划已制定了多年，并未更新，近期公司想做一下产业开发和基础设施的完善，但在具体筹备的过程中，“规划部门的手续就是办不下来”。

张家界副总裁金鑫则在为业绩发愁。“景区内的公路是我们在修，游客中心排队的栅栏也归我们负责，但本身这些都不计入公司的固定资产。基础设施更多应该是政府责任，甚至是公益事业。国企本来已经承担了更多的"社会责任"，如果降价只降国企，我们和民营旅游企业之间竞争如何能公平？”金鑫说。

“无论是国有还是民营，旅游景区公司都一直是"戴着镣铐跳舞"。”一位多年跟踪旅游行业的观察者表示，虽然根据国家规定，风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。但实际来看，景区公司的“责、权、利”如何划分，依然是模糊地带。

上市转型路多艰

降价后的“十一黄金周”数据显示，去年国庆国内旅游增速十年来首次在双位数以下。峨眉山风景区共接待游客14.3万人同比微降，黄山景区共接待游客18.96万人增长10.38%，但对应门票收入3061万元下降了11%。九华山共接待28.2万人下降8.2%，门票收入下降15.2%。

上述数据佐证了传统景区吸引力在减弱，改革势在必行。另一方面，“大河涨水小河满”，歙县阳产景区的负责人告诉证券时报·e公司记者，黄山等知名景区降价，带动了周边小景区休闲旅游的客流。

“不降、缓降都不是办法。”中信建投研究发展部副总裁贺燕青认为，景区的公益性和全域旅游的趋势是国内旅游发展的必然趋势，降价是利国利民的好事，也能从一定程度上倒逼传统景区的转型。